Daha önce yayınlanmış “Planlanmış Bir Alanda Uzun Süre Parselasyon İşlemi Yapılmaması Mülkiyet Hakkının İhlalidir” başlıklı yazımızda;

“Yakın zamana kadar, imar planları yürürlüğe sokulmuş bölgelerde planın uygulanması için imar programlarının hazırlanması ve parselasyon işlemlerinin tamamlanması konusunda belediyelerin takdir yetkisi olduğunu, planlı bir bölgede imar uygulaması tesisi için belediyelerin yargı kararı ile işlem yapmaya zorlanamayacağını kabul etmekte olan Danıştay’ın güncel kararlarıyla içtihat değişikliğine gittiğini,

Danıştay 6.Dairesi’nin 22.06.2021 tarih ve 2019/20345 E. 2021/8643 K. sayılı kararı ile; İmar planlarının uygulanmasına yönelik parselasyon işlemlerinin hayata geçirilmesinde “kamusal yarar” bulunduğu gözetildiğinde, 1985 yılında onaylanan imar planlarının üzerinden 30 yıl geçtiği halde parselasyon işlemi yapılmaması yoluyla oluşturulan belirsizliğin, kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkını kullanılamaz hale getirdiği, 

İmar Kanunu’nun, 2019 yılında değiştirilen 13.maddesi ve 22.02.2020 tarihinde yürürlüğe giren Arsa ve Arazi Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik hükümleri gereği, mevzuatta öngörülen süreler içerisinde imar planlarına uygun parselasyon işlemi yapılması belediye açısından zorunluluk haline geldiği, bu nedenle başvuru üzerine parselasyon işlemi yapılması gerekirken, isteğin reddinin yerinde olmadığı, hüküm altına alınmıştır.” 

denilerek, vatandaşları belediyenin insafına terk eden, yıllarca mülkiyet hakkından tam bir şekilde yararlanılmasını engelleyen, çoğu durumda emlak vergisinin de ilgili belediye tarafından hukuka aykırı olarak, tam alınmaya devam edildiği, oluşturulan belirsizlik ile her tür spekülasyona zemin hazırlayan mevcut kötü uygulamaya yargının yerinde müdahalesi anlamına gelebilecek bu yaklaşımın önemli olduğu ifade edilmiştir.

İmar Uygulaması Yapma Zorunluluğu

Danıştay, benzer yaklaşımını devam ettiren güncel kararlarıyla, vatandaş aleyhine oluşan duruma yargısal anlamda müdahale etmeye çalışıyor. Nitekim, Danıştay 6.Dairesi’nin 23.05.2023 tarihli yeni bir kararında; imar planına dayalı olarak imar uygulaması yapılması gerekirken uzun yıllar boyunca belediyenin parselasyon yapmaması, buna dair yasal başvuruyu da reddetmesi nedeniyle açılan bir davada, dava konusu işleme dayanak oluşturan 22.02.2020 tarihli, 31047 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmeliğin “Düzenleme sahalarının tespiti esasları” başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “10/7/2019 tarihinden önce yapılmış imar planlarında 10/7/2019 tarihinden itibaren 5 yıl içerisinde” ibaresini hukuka aykırı bularak yürütmenin durdurulmasına hükmetmiştir. 

Gerekçesi itibariyle son derece önemli olan bu kararı değerlendirerek, imar planı ve uygulaması yapmanın belediyelerin “takdirinde” bir mesele olmaktan çıktığını, mülkiyet hakkı temelinde, yerel yönetimler için bir kamusal yükümlülüğe dönüştüğünü, bu yükümlülüğün yerine getirilmemesinin tazminat sorumluluğu doğuracağını ortaya koymak isteriz.

İmar Hukukunun Amaç ve Araçları

İmar hukuku düzenlemelerinin temel amacı; düzgün yapılaşmanın gerçekleşmesini sağlamak, belde sakinlerinin çalışma, dinlenme, ulaşım, sağlık, sosyal, kültürel ve güvenlik gibi ihtiyaçlarına çözümler üretmektir (AYM. 28.03.2018 tarih ve 2016/196 E. 2018/34 K. sayılı kararı). Bu çerçevede, İmar Kanunu’nda arazi ve arsa düzenlemesi sırasında kamu hizmetleri ve tesisleri için yeterli alanların ayrılmasına dair hükümlere yer verilmiştir.

İmar Kanunu’nun 18.maddesinde, ilgili/yetkili idareler tarafından düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında, bunların yüz ölçümlerinden yeteri kadar sahanın, yüz ölçümlerinin %45’ini geçmemek kaydıyla (4/7/2019 tarihli ve 7181 sayılı Kanunun 9 uncu maddesiyle bu fıkraya “saha,” ibaresinden sonra gelmek üzere “düzenleme alanındaki nüfusun kentsel faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet alanlarının tesis edilmesi ve” ibaresi eklenmiş, fıkrada yer alan “kırkını” ibaresi “kırk beşini” şeklinde değiştirilmiştir), düzenleme ortaklık payı olarak ayrılabileceği öngörülmüştür.

Yine aynı madde ile, düzenleme ortaklık payı (DOP) toplamının umumi hizmetler için ayrılması gereken alanlar toplamından az olması halinde, eksik kalan alanların kamulaştırma yolu ile tamamlanması hüküm altına alınmıştır. Buna göre, bir plan bölgesinde, ihtiyaç duyulan kamusal alanlar öncelikle DOP’dan karşılanacak, yeterli gelmediği noktada ise ikincil olarak kamulaştırma işlemi yapılacaktır.

Bu düzenlemeler gereği, kamu hizmeti ve yararı doğrultusunda, belirli nüfusu aşan yerlerde yapılması zorunlu olan imar planları ve takiben imar uygulaması/parselasyon işlemlerinin, belirli, makul bir sürede tamamlanması anayasal bir zorunluluktur. 

İmar Kanunu’nun 10.maddesi gereği, imar planlarının yürürlüğe girmesini takip eden en geç 3 ay içerisinde, belediyeler, planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlamakla yükümlü kılınırken; imar programlarının, belediye meclisinde kabul edilip kesinleşmesi sonrasında, imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerlerin ilgili kamu kuruluşları tarafından 5 yıllık süre içerisinde kamulaştırılması zorunludur. 

Benzer şekilde, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu ek madde 1’de de; “Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. ” denilerek, 5 yıllık sürede imar sürecinin tamamlanması hükme bağlanmıştır.

Anılan yasa hükümleri uzun bir süreden bu yana yürürlükte olup, uygulama imar planının kesinleşmesi sonrasında 5 yıllık sürede imar uygulaması ve kamulaştırma işlemlerinin tamamlanması, sürecin sonlandırılması bütün belediyelere bir yükümlülük olarak getirilmiştir. Hal böyleyken, 22.02.2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan ve 02.11.1985 tarih ve 18916 sayılı mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan “İmar Kanunu’nun 18.Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik”i yürürlükten kaldıran “Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik”in “Düzenleme Sahalarının Tespiti Esasları” başlıklı 9.maddesinin (2) nolu bendinde,

(2) 10.07.2019 tarihinden sonra yapılan imar planlarında kesinleşme tarihinden itibaren 5 yıl içerisinde, 10.07.2019 tarihinden önce yapılmış imar planlarında 10.07.2019 tarihinden itibaren 5 yıl içerisinde; düzenleme sahalarının tespit edilerek, parselasyon planlarının yapılması ve onaylanması esastır.

denilerek, 10.07.2019 tarihinden önce yapılmış imar planları için belediyelere yeni bir 5 yıllık süre daha tanınmıştır.

İmar Planı ve Uygulaması ile Mülkiyet Hakkı İlişkisi

İmar planları ile taşınmazları üzerindeki hakları kısıtlanan kişiler açısından mülkiyet hakkına bir müdahale yapıldığı açıktır. İmar süreçlerindeki kamu yararı açısından bakıldığında, mülkiyet hakkına yapılan bu müdahalenin hukuka uygun sayılabilmesi için kamu yararı ile özel mülkiyet arasında bir denge kurulması, müdahalenin ölçülülük ilkesine uygun bir şekilde yapılması, bunun için de kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak zorunda kalan kişilerin durumlarının öngörülen süreler içinde çözüme kavuşturulması gerektiği tartışmasızdır. 

Kanunkoyucu, bu noktada, ölçülülük temelinde, mülkiyet hakkına müdahalenin hukuka uygun sayılabilmesi için, belediyelere, hüküm altına alınan yasal sürelerde işlemleri tamamlama yükümlülüğü getirmiştir. Bu çerçevede, planlanan bir bölgede, DOP oranlarının belirlenmesi, buna göre kamulaştırılması gereken alanların tespiti ve kamulaştırma işlemlerinin 5 yıllık sürede tamamlanması, aksi durumda da ihlali giderici işlem yapma yükümlülüğü söz konusudur. 

İmar planları yapılmasından sonra 5 yıllık sürede imar uygulaması/parselasyon ve kamulaştırma işlemlerinin tamamlanması yükümlülüğünün ihlali, mülkiyet hakları ihlal edilen kişiler açısından, öngörülemez bir süre boyunca haklarından yoksun bırakılma anlamına gelecektir. Bu da, müdahaleyi ölçülülük açısından hukuka aykırı kılacaktır.

Anayasa Mahkemesi, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na, 20.08.2016 tarih ve 6745 sayılı Kanun’un 34.maddesiyle eklenen geçici 11.madde hükmünün Anayasa’ya aykırılığına dair inceleme yaptığı 2016/196 E. sayılı dosyada verdiği 28.03.2018 tarihli (2018/34 K. sayılı) kararla; imar planlarında kamu hizmetlerine ayrılan yerlerin kamulaştırılması için belirlenen 5 yıllık sürenin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tasarrufu kısıtlanan taşınmazlar için, maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren yürürlüğe girmesine dair düzenlemenin Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğundan, İPTALİNE karar vermiştir. AYM kararında; 

1. özel mülkiyette bulunan taşınmazların imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılmasında kamusal yarar bulunmakla beraber bu yolla malike aşırı ve orantısız bir külfet yüklenmemesi gerektiği; 
2. malikin makul ve belirli bir süre boyunca bu kısıtlamalara katlanmasının beklenebileceği, ancak bu sürenin uzaması halinde kısıtlamaların taşınmaz malikine yüklenen külfeti ağırlaştıracağı gibi kısıtlılık süresinin uzamasına bağlı olarak malikin zararını karşılayacak herhangi bir giderim imkanı getirilmemesinin de malike aşırı bir külfet yüklenmesi anlamına geleceği; 
3. itiraz konusu kuralla, imar uygulamasıyla getirilen kısıtlılık yönünden öngörülen 5 yıllık sürenin, maddenin yürürlülük tarihinden itibaren YENİDEN BAŞLATILMASININ malike aşırı bir külfet yükleme anlamına geldiği, üstelik bu kısıtlılık nedeniyle taşınmazı kullanamamaktan kaynaklı zararların tazminine yönelik bir düzenlemenin de bulunmadığı, gözetilmesi gereken adil dengenin malik aleyhine bozulduğu, bu nedenlerle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ORANTILI OLMADIĞI,

gerekçesine dayanılmıştır. AYM kararında değerlendirilen kanun hükmü ile işbu yazımıza konu düzenleme aynı nitelikte olup, imar planı sonrasında imar uygulaması/parselasyon yapma süresinin iptali istenilen Yönetmelik hükmü ile YENİDEN BAŞLATILMASININ Anayasa’nın 13. ve 35.maddeleri ile İmar Kanunu hükümlerini ihlal ettiği açıktır.

Ötesinde, dava konusu Yönetmelik, İmar Kanunu uyarınca çıkarılmış olmakla birlikte, belediyelere/idarelere imar uygulaması yapmak üzere YENİ BİR SÜRE TANINMASINA dair Kanun’da bir hüküm de yoktur. Yani, Yönetmelik ile getirilen ek/yeni süre için idarelere tanınmış bir yasal yetki de söz konusu değildir.

Danıştay’ın 2023 Tarihli Kararı

Tüm bu hususları açılan dava kapsamında değerlendiren Danıştay 6.Dairesi, Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olduğunu vurgu yaparak;

“Hukuk güvenliği ilkesi” hukuk devletinde uyulması zorunlu temel ilkelerden birini oluşturmaktadır. Anayasada öngörülen temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının ve insan haklarının yaşama egemen kılınmasının önkoşulu olan hukuk güvenliği ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

Hukuk devletinin gereği olan hukuk güvenliğini sağlama yükümlülüğü, kural olarak yasaların geriye yürütülmemesini gerekli kılar. “Yasaların geriye yürümezliği ilkesi” uyarınca yasalar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirdiği, kazanılmış hakların korunması, mali haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılırlar. Yürürlüğe giren yasaların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması hukukun genel ilkelerindendir.

İmar Kanununun 10. maddesiyle, imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren üç ay içinde imar planlarının uygulanmasını sağlamak için beş yıllık imar programlarının hazırlanması görevi yetkili idarelere yüklenmiş olup, bu yükümlülüğün imar mevzuatında belirlenen süreler içerisinde yerine getirilmemesi durumunda taşınmaz maliklerinin katlanması beklenen külfetlerin malik aleyhine ağırlaşması söz konusu olacağından Anayasa ve uluslararası sözleşmelerle korunan mülkiyet hakkı ihlal edilmiş olur…

Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “10/7/2019 tarihinden önce yapılmış imar planlarında 10/7/2019 tarihinden itibaren 5 yıl içerisinde” ibaresiyle Kanun hükmünü aşacak şekilde mülkiyet hakkının korunması ile kamu yararı arasında olması gereken adil dengeyi davacılar aleyhine bozan mülkiyet hakkını belirsiz süre kısıtlayarak müdahale edilmesine sebep ek bir süre öngörülmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı, anılan ibarenin uygulanması hâlinde giderilmesi güç veya imkânsız zararların doğmasına yol açacağı sonucuna ulaşılmıştır.”

gerekçesine dayalı olarak, düzenlemeyi hukuka aykırı bulmuştur. Kararın son kısmında, aynı fıkrayla ilgili Danıştay Altıncı Dairesinin 8/6/2021 tarihli ve E.:2020/5082 sayılı yürütmenin durdurulması kararının bulunduğu da ifade edilmiştir.

Belediyelerin Tazminat Sorumluluğu

Kişi ve kurumların, “İyi İdare” ilkesine uygun işleyen bir yerel yönetime hasret olması ve öncesinde açılan davaların çoğunlukla idare lehine bir bakışla olumsuz karşılanmasından sonra, bugün geldiğimiz noktada vatandaşların mülkiyet hakları temelinde verilen bu kararlar, daha çok uygulama işlemine ve davaya konu edildiğinde, keyfilikleri ciddi bir şekilde engelleyebilecektir. Burada gereken, idari yargı organlarının, iptal kararlarına dayalı olarak uygulanmayan kararları nedeniyle vatandaşların uğradığı zararları tazmine yönelik tam yargı davalarını da cesaretle değerlendirmeleridir.

Çoğu durumda, imar planları ve uygulaması ile ilgili yargı kararları gerekleri ya hiç yerine getirilmemekte ya da aynı işlemler tekrar tekrar gündeme getirilmektedir. Yargı kararının uygulanmamasının kamu idaresi (tüzel kişilik) ve yöneticilerinin (şahsi) sorumluluklarını doğuran bir hukuki durum olduğu gerçeğinden yola çıkarak, bu tür durumlarda kişilerin “gerçek” zararlarını kabul eden yargı kararları ortaya çıkmalı, çoğalmalıdır.

Ötesinde; mevzuat hükümleri gereği; belli büyüklükteki yerlerde imar planı ve bunu takiben süresi içinde imar uygulaması yapılması yasal bir zorunluluktur. Bu yükümlülüklerin ihlali, kamu hizmetinin aksatılması anlamına geleceğinden, yerel yönetimler buna dayalı sorumluluklarını karşılamakla yükümlüdür (Anayasa madde 125/son: İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür).

Anayasa ve idare hukuku temel mevzuatında, idarenin kendi işlem ve eylemlerinden doğan zararı gidermek zorunda olduğuna dair hükümler olduğu gibi Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin “İyi İdare” Konusunda Üye Devletlere Tavsiye Kararı’nda da (Çeviren Prof.Dr. Onur Karahanoğulları); yasallık, eşitlik, tarafsızlık, orantılılık, hukuki kesinlik, makul süre içerisinde faaliyette bulunma, katılım, mahremiyete saygı ve açıklık ilkeleri tanımlanarak, sonunda, idarenin, hukuka aykırı idari işlemlerinden veya idarenin veya görevlilerinin kusurlarından zarar gören özel kişilere tazmin yolları sağlamakla yükümlü olduğu, açıkça ortaya konulmuştur.

Prof.Dr. Onur Karahanoğulları tarafından da belirtildiği üzere, her ne kadar “bağlayıcı” olmasa da Konsey’de kararların uzlaşı ile alınıyor olması ve Komite’nin hükümetleri tavsiyeler doğrultusunda karar alıp almadıklarını bildirmeye davet etmesi yöntemi, tavsiyelere uyulmaya çalışıldığını göstermektedir. Bu da dikkate alınarak, ulusal ve uluslararası düzenlemeler çerçevesinde, tazminat sorumluluğunu belirginleştiren yargı süreçleri mutlaka takip edilmelidir.